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他山之石
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成都:数字城管”向“智慧城管”的转型升级之道
作者: 来源: 点击: 发表时间:2017-3-13 14:52:47  字体【】【】【

导语:作为全国数字化城市管理首批试点城市,成都市数字化城市管理信息系统自2007年建成以来,经过多年发展,已实现全市域覆盖。近几年,为认真落实成都市委、市政府城市管理转型升级的部署,计划对数字化城市管理信息系统实施升级改造,全面扩展系统功能,提升系统性能,实现城市管理问题发现快捷化、案件处置扁平化、评价考核标准化。在满足城市管理转型升级和实现“高位监督、高位协调”管理要求基础上,坚持创新发展理念,依托“互联网+”、云计算、物联网、大数据等技术,向“全移动、全感知、全物联、全景化”等方向发展,全面推动成都市“数字城管”向“智慧城管”转型升级。

 

1、发展概述

 

成都作为全国数字化城市管理首批试点城市,于20075月完成市级及中心城区6个区级系统平台建设,同年722日通过住建部组织的专家组验收。其后,按照市委、市政府统一安排和部署,14个郊区(市)县在2012年前,先后完成了系统平台建设工作,实现了数字城管全市域覆盖。

 

在建设模式方面,成都市锦江区等10个区(市)县采用集中式模式共享市级系统,数据与市级平台实时共享。其余10个区(市)县采用分布式模式,各区(市)县独立建设系统平台,开发应用软件,通过数据交换系统定期定时向市级系统上传业务数据。

 

在建设内容方面,按照数字城管建设技术规范及标准体系,建成了无线采集子系统、监督受理子系统、协同工作子系统等9个应用管理子系统。同时,为进一步提升数字城管监管效能,配套建成了数字集群指挥调度子系统、数字城管电子监察管理子系统等7个应用拓展子系统。

 

在制度建设方面,根据成都市委、市政府“全面提高数字化城市管理及时发现和快速处置问题两个能力”的要求,成都市先后制定并出台了《成都市中心城区数字化城市管理监管案件立案、处置与结案标准及处置责任分解表》、《成都市中心城区数字化城市管理工作绩效考核评价管理办法(试行)》、《成都市14区(市)县2013年数字化城市管理工作绩效考核评价管理办法(试行)》等规章制度,进一步调动了区(市)县工作积极性,充分发挥了数字化城市管理信息系统应用功能,全面提高了全市数字化城市管理工作质量和水平。

 

2、工作成效

 

经过多年的运行,成都市数字化城市管理信息系统共上报城市管理问题处置率达95.22%,逐步实现了城市管理区域精确化、上报内容数字化、问题处置精细化、日常监管长效化的目标,促进了城市管理由粗放型、经验式管理向集约型、科技化转变,在成都市城市管理和城乡环境综合治理中发挥了重要作用。

 

3、发展瓶颈

 

在多年运行中,市、区两级虽然在数字城管建设及应用等方面作了有益的探索,取得了一定的成效,但城市管理线长面广,管理格局错综复杂,仍不同程度的反映出一些问题。

 

一是顶层设计落实不到位,信息共享不充分。系统建设之初,对成都全域的数字城管系统建设进行了顶层设计。但在实际推广执行过程中,部分区(市)县没有认识到统一系统、统一标准的重要意义,部分郊区(市)县没有统一系统建设,导致信息共享不充分,系统应用不深入,数据对接不及时、不完整,影响了全市数字化城管系统的整体功效发挥。

 

二是高位监督不力,保障体系不完善。成都市中心城区共有数字化城管信息采集监督员分别由区数字城管中心采用自行组建或购买市场化外包服务方式组建。由区级数字城管中心监督员负责所辖城区问题信息的采集上报,存在监督与管理分离不彻底,监督员既任“运动员”,又任“裁判员”的情况依然存在,严重影响数字城管系统效能正常发挥和长期健康发展。此外,系统运行保障方面还存在全市信息采集工作标准不统一,运行管理尚欠规范,制度建设相对滞后,人员队伍素质不一,升级维护缺少经费等体制机制问题和管理问题。

 

三是部门协同不够,运行状况不理想。多年来,成都市数字化城管工作在部分区(市)县领导层面存在重视程度不一的情况,“重建设、轻应用”问题比较突出,案件有效处置率不高,问题整改督办不实。城市管理问题处置涉及众多部门(单位),市区之间、部门之间、政企之间、企业与企业之间仍然存在一些职责交叉、边界不清或管理职能调整等情况,导致问题案件难以精准派遣。由于成都市尚未建立疑难案件确权和协同办公机制,问题处置、协调和督办难度比较突出。同时,市级和各区(市)县都不同程度缺乏对系统数据的综合性分析与应用,通过数字化城管系统难以有效提供城市管理决策支撑与服务。

 

四是系统环境落后,日常运行不稳定。成都市城市管理信息系统始建成投运于2007年,市级及各区(市)县系统硬件设备已出现不同程度的老化,无论是软件系统还是硬件环境,均不能正常有效地支撑和满足成都市数字化城管日益增长的业务数据及不断提高的城市管理标准和应用范围的需求,升级改造刻不容缓。

 

 

4、发展措施

 

 针对上述情况,同时,为适应城市管理工作新目标、新要求,在成都市委、市政府的坚强领导下,市城管委认真谋划,总结经验,学习先进,提出了对数字化城市管理转型升级的目标任务,要求主要在以下几个方面进行深入细致的研究和实践:

 

4.1 整合职能,设立新机构

 

成都市2015年就启动了新一轮机构改革,成都市城市管理局更名为成都市城市管理委员会,加挂成都市城市管理行政执法局牌子,新增城市管理领域统筹协调、监督检查职责及牵头建立市城市管理综合协调体系和责任体系的职能。这一调整,意味着成都市委、市政府对多年来成都市城市管理工作的重视和肯定,同时,也标志着成都在国际化大都市的发展进程中,城市管理工作所面临的历史机遇和挑战。

 

为落实“统筹协调、监督检查”两项新职能,市城委整合原城管局内设处室监督中心、指挥中心及信息化办公室,成立了委直属副局级单位“成都市城市管理数字化监督管理中心”。中心下设3个处及相应的内设科室,配备参公编制42名。其中:主任1名,副主任1名,内设机构正处级领导职数3名,副处级领导职数6名。中心主要职责包括负责市级数字城管系统的建设、运维、管理、升级改造等工作;承担数字城管协同平台的日常工作;指导区(市)县数字城管系统的建设和升级改造;参与对区(市)县政府、市级城市管理行业主管部门落实城市管理工作责任的监督考核;组织对各区(市)县数字城管运行情况、中心城区数字城管协同单位问题处置情况的评价和考核;参与制定城市管理信息化地方性法规、规章、标准和规范等。

 

4.2 细化责任,建立新机制

 

为构建“统一指挥、层级分工、部门联动、统筹协调、全域覆盖”的城市管理新格局,组建了成都市城市管理数字化监管中心,认真落实成都市委、市政府统一部署和市城管委工作要求,研究建立数字化城管“高位监督、高位协调”的监督管理新机制。

 

一是采用政府购买服务的方式,推进信息采集市场化。通过规划组建200余人的市级数字化城管监督考评员队伍,加强日常巡查发现上报城市管理问题,对城区政府和市级部门城市管理质量以及区级数字化城市管理工作进行监督考评。同时,计划建立数字化城管系统运行新机制,调整一直以来的“朝95,节假日2/3人员休息”的监管机制为“朝89,节假日不休”的新机制,全面实现监管工作常态化。

 

二是规划梳理设计完善数字化城管工作流程,建立“高位协调”管理新模式。增加线上协同办公流程,对权属不清或难以派遣的案件,通过线上“市级网络协同平台”进行权属确认后,再行派遣。此举将及时协调和解决市、区数字化城管系统在案件处置过程中出现的权属不清、推诿扯皮等问题和现象,完善行业管理部门牵头、属地和权属单位落实的问题处置责任新体系。

 

同时,为充分发挥数字化城市管理系统应用功能,调动各级各部门城市管理工作积极性,全面提高城市管理质量和水平,成都市城市管理数字化监管中心将组织修订《成都市数字化城市管理工作考核办法》,编制《市级数字化城市管理监督考评(信息采集)工作服务外包考核办法》,针对中心城区、郊区(市)县、市级相关专业部门、各区(市)县数字化城管中心及市级信息采集外包服务公司,制定不同的考核指标,突出对不同区域、不同时段、不同类别、不同岗位、不同主体和主管部门管理水平的考核,增加数字城管在各专项业务和政府城市管理目标中的考核分值,进一步加强数字城管信息采集、案件办理、工作协同、责任落实的监督考核力度,全面提升数字城管工作效率。

 

4.3 结合实际,修订新标准

 

为进一步适应和满足成都市数字化城市管理新的发展需要,规范监管系统运行,一方面,成都市将按照国家标准《数字化城市管理信息系统第1部分:单元网格》、《数字化城市管理信息系统第2部分:管理部件和事件》,结合自身实际,规划设计对原系统中执行的行业标准单元网格数据和部件事件数据进行升级,按照国标规范细化“大类”、“小类”,对可进一步细化的小类,增加“细类”,量化各项监管指标,强化城市管理精细化和大数据应用。

 

另一方面,根据成都市近几年城市管理标准的调整和文明城市、卫生城市、环保模范城市创建等的新要求,计划在遵循数字城管标准体系的基础上,结合文明城市等创建指标,通过对接各专业处置部门行业管理标准和规定,组织修订《成都市中心城区数字化城市管理监管案件立案、处置与结案标准及处置责任分解表》,制定符合成都市数字化城管工作新需要的监管标准,明确系统监管流程、监管范围、监督内容,细化发现主体、处置主体、监督主体、管理主体,强化责任落实,提高监管数据的普适性和实用性。

 

4.4 科学设计,编制新规划

 

为进一步加强数字化城市管理工作的统筹规划和健康发展,构建以数字城管为主要系统建设和应用的成都市 “智慧城管”顶层设计,实现 “资源共享、智能监管、数据挖掘、公众参与”新的监管应用功效,成都市城管委围绕城市管理环境卫生、市政设施、市容秩序、广告招牌、行政执法、扬尘治理等专项业务开展调研工作,梳理、分析业务现状和建设应用需求,以数字化城管信息系统为主要基础平台,2015年编制完成了《成都市“智慧城管”总体规划》,规划涵盖内容将逐年按照计划组织实施。

 

成都市“智慧城管”总体规划的理念为“12319”。“1”是指形成一套具有成都特色的“智慧城管”管理机制,“2”是指设计成都市“智慧城管”标准规范保障体系和信息安全保障保障体系,“3”是指构建成都“智慧城管”基础设施平台、数据资源中心及应用支撑平台,“1”是指构建成都智慧城管全新的服务模式,“9”是指规划成都智慧城管的工程项目,建设智慧城管九大业务应用下信息系统软件和业务管理平台。

 

4.5 整理需求,升级新系统

 

通过收集整理多年来系统运行中的各类问题,同时结合数字化城市管理工作新机制、新标准,按照“平滑升级、数据完整、技术先进、增强功能、突出应用”的原则,重点就提升成都数字城管应用功能、监管能力、新技术应用、智慧化水平等方面,2015年组织对成都市数字城管信息系统升级改造进行了建设方案的编制,内容主要包括应用系统升级、运行环境升级、历史数据移植三个部分。其中,核心为“业务流程再造,系统功能升级,扁平化应用”。

 

在业务流程再造方面,通过借鉴学习国内成熟管理经验,结合成都市数字化城市管理工作实际,对数字城管业务流程、市级协同平台业务流程及井盖应急处理、环卫专项巡查处理等专项业务流程进行了梳理和设计,着力打造“两级监督、一级指挥、一级协同”的成都数字化城市管理全新管理运行新模式。在市级协同平台业务流程中,整合问题主管部门和问题处置主体,通过线上协同办公,线下联席会议机制,及时有效处理各类疑难问题。

 

在系统应用方面,设计通过新的技术手段和先进理念,优化基础电子地图、统计评价、系统操作、应用维护、数据挖掘与应用等,根据业务需求,设计新增井盖、环卫、户外广告等专项监管系统功能;规划设计研发智慧城管综合应用APP,通过互联网+,改变一直以来“城管通”受单一运营商专网运行的网络限制,依托成都政务云平台实现全流程、全移动工作办理,并对使用不同运营商手持终端的一线处置人员,移动化、扁平化快速派遣案件及反馈处置结果,实现数字城管工作模式从传统PC电脑向“全移动”终端应用转变,进一步促进“第一时间发现问题、第一时间处置问题、第一时间解决问题”的能力,全面促进问题发现、案件办理、问题派遣、处置反馈和核查结案以及案件督办、查询等应用效能。

 

4.6 纵横发展,覆盖新领域

 

按照《成都市“智慧城管”总体规划》,成都市城管委于2015年横向建成了市容秩序视频监控指挥中心、二环路道路桥梁管理信息系统、路灯设施数据库管理系统等一批系统平台,促进数字城管与行业管理的紧密结合;纵向建设完成了成都市53个街道数字城管综合管理指挥系统平台,向街道、重点场镇等城市“细胞”延伸,进一步拓展数字化城市管理信息系统的应用覆盖范围。

 

4.7 深挖数据,促进新服务

 

将依托“互联网+”、云计算、大数据等技术,通过与高校、企业、科研院所等机构合作的方式,加强城市管理信息系统的功能整合和数据整合,制定完善统一的城市管理综合数据运行管理规范,积极探索城管综合管理数据运行、开放管理机制,试点推进城管综合数据开放和社会化利用,研究规划城市管理综合数据库建设,实现城管综合数据资源的共建共享。同时,将对数字城管历史数据进行深入挖掘分析,科学预测城市管理问题发展趋势和特点,为领导决策提供科学支撑,为市民生活提供便利服务,更好地服务民生。

 

5、预期效果

 

5.1 健全工作机制,提升工作效能

 

通过政府购买服务的方式,建立长效管理机制,以服务质量为考核依据,解决采集信息成本高、效率低、易失真、不及时、易瞒报、易漏报等问题,降低工作成本,提高信息采集质量,提升专业服务能力;通过建立“高位监督”工作机制,充分发挥市、区两级监督员(信息采集考评员)队伍作用,推进监管分离,促进行业责任落实到位;通过建立“高位协调”工作机制,重点解决权属不清、界限不明、派遣不畅等难题,构建市级城市综合管理网络协同平台,加强市、区之间、部门之间的沟通协调,提高问题快速派遣和问题处置效率。

 

5.2 统一工作标准,提供决策支撑

 

通过修订《成都市中心城区数字化城市管理监管案件立案、处置与结案标准及处置责任分解表》,规范城市管理问题的责任主体、监管主体,提升工作效能。进一步推动量化统计指标,加强系统对城市管理运行数据的挖掘分析,科学预测城市管理问题发展趋势和特点,为城市综合管理决策提供更加全面详尽的数据支撑。

 

5.3 加强监督考核,促进责任落实

 

通过建立和完善成都市数字化城管系统平台运行、监管信息采集、平台操作管理和问题处置质量的综合考核评价机制和制度,不断优化、细化、量化综合考评指标和考核内容,加强考核结果的应用,进一步促进城市管理整体水平和系统运行管理质量的提升。

 

5.4 拓展系统应用,提升智慧水平

 

系统升级改造工作将有效改善系统软硬件环境,增强系统性能,拓展系统应用功能。同时,将全面提升系统操作人性化、案件办理简易化、地图更新常态化水平,逐步实现市级与区(市)县、街(镇)系统的互联互通,数据实时交互,实现与行业管理系统基础数据和业务数据的全面共享,为城市管理综合数据库建设筑牢基础。

 

智慧城管综合应用APP的研发和应用,将扩展公众参与渠道,引导社会组织和市民积极参与城市治理,推动政府部门不断提高工作质量和服务水平,真正实现“管好城市为人民”。

 

6、发展愿景

 

成都作为西部一流城市,将深入践行“五大发展理念”,在城市管理工作中坚持“大城市、细管理、严管理”和“天天归零”的管理要求,完善数字化城市管理责任体系和监督考核机制,加快推进数字城管转型升级,进一步提升城市管理法治化、人性化、精细化、智慧化、常态化水平。

 

一是推行城市治理法治化,加强数字化城市管理为重要工作内容的城市管理法制建设,推进立法立规,健全城市管理法规政策体系,规范工作程序,加强工作协同,提高数字城管运行和管理效能。

 

二是实现管理标准精细化,坚持遵循标准体系的严肃性,结合实际,编制、修订成都市数字化城市管理标准和规范,将不同行业管理标准纳入数字城管标准体系,促进系统应用的普适性、服务性。

 

三是推进管理服务人性化,牢固树立“以人为本”的城市管理理念,加强民生服务,全面落实各项便民措施,推动信息惠民,提高民众城市管理参与度,通过数字化城市管理工作,着力解决人民群众关心的热点、难点问题。

 

四是创新管理方式智慧化,加强数字化城市管理平台建设、整合、升级,逐步实现与各专项业务系统的互联互通,打破信息壁垒,通过技术手段和机制制度创新,全面、动态、准确地监测城市管理工作运行状态。

 

五是坚持管理工作常态化,完善数字化城管考核评价体系,促进行业部门自我监管和问题自我整改力度;推进数字城管数据的结果应用与城市管理信用体系建设的结合,推进政府与社会共同治理城市管理问题新模式的建立,提升数字化城市管理工作常态化运行水平。

 

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